La participación ciudadana es un eje fundamental de la buena gobernanza pues, al involucrar a consejos y comités diversos sectores de la población y grupos interesados en determinadas problemáticas, se enriquece el debate, se incorporan diferentes puntos de vista y, por ende, se toman mejores decisiones.
En México, los mecanismos formales de participación ciudadana en la toma de decisiones de política pública aparecieron en la década de los años ochenta con la creación de comités y consejos consultivos en la administración pública federal para fomentar la “participación en la planeación del desarrollo”(1). Más específicamente, en materia pesquera, los mecanismos de participación aparecieron tardíamente, y fue hasta la publicación, en 2007, de la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables (LGPAS), que se establecieron bases formales para la creación, operación y funcionamiento de mecanismos de participación para productores pesqueros y acuícolas1 2.
La LGPAS promueve, principalmente, la integración de Consejos Estatales de Pesca y Acuacultura encabezados por el Consejo Nacional de Pesca y Acuacultura (Artículos 22 y 23), aunque también impulsa la creación de otros mecanismos de participación que, en concurrencia con entidades y municipios, coadyuven a dar seguimiento y a actualizar los Planes de Manejo Pesquero para la conservación de los recursos pesqueros y acuícolas (Art. 39 fracción III). En ese contexto es que surgen los Comités Consultivos de Manejo y Ordenamiento Pesquero (2).
|Visita nuestro primer artículo aquí: “Los Comités Consultivos de Manejo Pesquero son articuladores de la participación ciudadana para el manejo pesquero”.|
Ambos, los Consejos Estatales de Pesca y Acuacultura y los Comités Consultivos de Manejo y Ordenamiento Pesquero son instrumentos de gobernanza pesquera que, como se analiza a continuación, presentan un gran potencial de complementariedad y reforzamiento mutuo para impulsar decisiones de manejo más robustas y eficientes.
Consejos y Comités Estatales de Pesca y Acuacultura
La LGPAS define a los Consejos Estatales como mecanismos de participación ciudadana para emitir opiniones y observaciones técnicas respecto a las solicitudes de aprovechamiento de los recursos pesqueros y acuícolas, así como para contribuir en los objetivos de los Planes de Manejo Pesquero (2). En la mayoría de los casos, el objeto de los Consejos Estatales, estipulado en cada Ley Estatal de Pesca y Acuacultura, es fungir como órganos de consulta, promoción, análisis, coordinación y concertación para formular acciones y/o para proponer políticas, programas y proyectos de carácter estatal en materia de pesca y acuacultura. Sin embargo, hay Consejos Estatales que tienen más atribuciones, como el de Puebla, cuya Ley Estatal le permite diseñar la política estatal de acuacultura y pesca3, o el de Yucatán, cuyo Reglamento de la Ley Estatal le permite elaborar propuestas de anteproyectos de normas técnicas para el aprovechamiento de los recursos pesqueros4.
A pesar de que la actividad pesquera y acuícola se lleva a cabo en muchas partes del país, únicamente son trece Consejos Estatales los que están formalmente constituidos o instalados. Sin embargo, de estos trece, tan sólo seis sesionaron durante el periodo que va de 2012 a 2019: Baja California, Baja California Sur, Yucatán, Sonora, Nayarit y Tamaulipas. Dentro de los Consejos más activos se encuentran los de Baja California y Yucatán, mientras que otros, como los de Sonora y Tamaulipas, sesionaron solo para su instalación en 2019 (4).
En cuanto a su nivel de institucionalidad, es importante mencionar que no todos los Consejos Estatales instalados, activos o inactivos, tienen un documento normativo o reglamento interno. Sólo los estados de Baja California, Sinaloa, Sonora y Tabasco cuentan con este importante instrumento que describe la estructura de la representatividad, y el funcionamiento y las responsabilidades tanto del Consejo en su conjunto como de los miembros que lo conforman. Los decretos de creación de los Consejos Estatales y sus respectivos reglamentos requieren actualizaciones periódicas para armonizarlos a las nuevas condiciones locales, a los nuevos participantes del sector pesquero en los estados, o bien, a los cambios que se hacen a la estructura orgánica de los gobiernos estatales.
Los documentos normativos de estos espacios de gobernanza pesquera son, también, un indicador de su apertura a la participación. En los Consejos Estatales de Pesca y Acuacultura confluyen actores de distintos grupos interesados en el sector para representar y exponer en el pleno las inquietudes, no solo de las entidades gubernamentales, sino también de las organizaciones o cooperativas pesqueras, de los comités de pesca, empresas, distribuidoras y comercializadoras, o de las instituciones de la academia y organizaciones de la sociedad civil. El Índice de Participación Ciudadana en Pesca y Acuacultura 2020, una métrica que evalúa la representatividad, la transparencia y la rendición de cuentas, así como la autonomía y el nivel de incidencia, reveló que los Consejos con una estructura normativa más participativa son el de Baja California, Michoacán, Sonora y Baja California Sur; mientras que los Consejos más cerrados son el de Nayarit, Campeche, Chiapas y Sinaloa (4).
Comités Consultivos de Manejo y Ordenamiento Pesquero
Existen 17 Comités Consultivos de Manejo y Ordenamiento Pesquero para las pesquerías en los litorales del Pacífico y Golfo de México; de estos, el de mayor antigüedad es el de curvina golfina en Sonora, y el más reciente, el de pulpo en Campeche. Estos comités tienen diversos objetivos identificados desde su creación y formalización, que van desde el establecimiento de instrumentos de política pesquera, como los planes de manejo pesquero o los programas de ordenamiento pesquero. Los comités pueden contribuir a la definición de recomendaciones y estrategias de manejo de uno o más recursos pesqueros, o en regiones prioritarias para el desarrollo de diversas pesquerías. Asimismo, los Comités Consultivos son multipartitas y sus integrantes aportan y proponen medidas de manejo a favor del aprovechamiento sostenible de los recursos, así como la evaluación, análisis o promoción de vedas, cuotas de captura, esquemas de asignación de cuotas de captura, tallas mínimas, artes de pesca, zonas de refugio pesquero, estatus de aprovechamiento de los recursos o ecosistemas, entre otros.
La mayoría de estos comités sesionan por lo menos una vez al año y otros son sumamente activos, sesionando hasta cinco veces al año. Varios de ellos requieren de una coordinación triestatal, ya que, en ocasiones, una pesquería puede ser compartida entre comunidades costeras de varias entidades federativas. Dentro de estos comités puede existir representatividad de una o dos flotas pesqueras, así como de representantes de comunidades indígenas; o bien, no sólo analizan una sola pesquería, sino que fueron conformados para organizar la toma de decisiones de manejo pesquero para un ecosistema en donde se llegan a aprovechar hasta cinco pesquerías.
Fortalezas y debilidades de los espacios de participación ciudadana en materia de pesca
Una de las mayores fortalezas de los Consejos Estatales de Pesca y Acuacultura es que son espacios de participación formalmente reconocidos en la LGPAS, con una estructura dirigida y apoyada por un órgano central que es el Consejo Nacional de Pesca y Acuacultura Sustentables. Ello les confiere un grado de incidencia importante en el proceso de toma de decisiones de la mano de las autoridades en materia de pesca, la Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca (Conapesca) y el Instituto Nacional de Pesca (Inapesca).
Su gran debilidad, sin embargo, es que los Consejos Estatales que operan son pocos, además de que no son percibidos realmente como espacios donde las organizaciones de base, como las cooperativas pesqueras y los mismos Comités Consultivos de Manejo y Ordenamiento Pesquero, puedan llevar sus preocupaciones e intereses, en búsqueda de soluciones. Los Consejos Estatales de Pesca y Acuacultura son identificados, más bien, como espacios donde el gobierno informa al sector productivo sobre las decisiones que ha tomado en materia pesquera (4).
A diferencia de los Consejos Estatales de Pesca, que cuentan con una estructura y funcionamiento muy homogéneos, similar al que presenta el Consejo Nacional de Pesca y Acuacultura, los Comités Consultivos de Manejo y Ordenamiento Pesquero son mecanismos de participación hechos a la medida. Cada comité se organiza de acuerdo a sus necesidades; los integrantes que lo conforman (usuarios, dependencias, organizaciones de la sociedad civil y académicos) se estructuran de acuerdo a su reglamento, dinámica participativa de cada pesquería y convocan a sesiones según se requiera.
El diseño institucional y las reglas formales o informales que rigen estos espacios definen el involucramiento de sus integrantes, y la atención que se le da a las problemáticas de cada pesquería. Aquellos comités cuyos representantes de la mesa directiva son locales (y que representan a dependencias federales y estatales) suelen sesionar con mayor frecuencia que aquellos en donde la representación requiere de los directivos de las dependencias involucradas. Por el contrario, otros comités no sesionan con la misma frecuencia, ya que la representación de las autoridades federales depende de la disponibilidad de los administradores de las oficinas centrales de las dependencias. Esta medida, si bien puede atender las problemáticas de una manera más expedita, también provoca una desventaja en la coordinación de agendas para la atención de temas urgentes, o bien, de aquellos que requieren de un consenso.
Oportunidades para mejorar y reforzar el funcionamiento de los Consejos Estatales de Pesca y Comités Consultivos de Manejo y Ordenamiento Pesquero
Así pues, los Consejos Estatales de Pesca y Acuacultura y los Comités Consultivos de Manejo y Ordenamiento Pesquero presentan enormes oportunidades para hacer de éstos auténticos espacios de participación ciudadana, en donde se definan acciones y políticas pesqueras de manera coordinada. Aunque ambos persiguen un fin común, funcionan de manera desarticulada con oportunidades de mejora en su diseño y operación.
Algunas recomendaciones que se identifican para reforzarlos, haciendo de ellos espacios más provechosos son:
Primero, es importante impulsar la instalación de todos los Consejos Estatales de Pesca, así como modificar su diseño, permitiendo una participación más amplia y equitativa. Ello motivará una mayor apropiación de los sujetos sociales y, en consecuencia, detonará un mayor dinamismo en su operación.
Segundo, es recomendable que los Comités Consultivos de Manejo y Ordenamiento Pesquero cuenten con el aval de las direcciones generales de la Conapesca e Inapesca para que sus representaciones de las coordinaciones estatales y centros regionales presidan los comités, ya que esto mejorará la atención expedita a los temas de interés.
Tercero, los representantes del sector pesquero que participen, tanto de Consejos como en Comités, deben informar a sus agremiados acerca de los temas abordados en las sesiones y, del mismo modo, llevar las preocupaciones, problemáticas y propuestas de solución a las asambleas de estos espacios de participación. Ello mantendrá vigente su espíritu, pues un sector informado es más proactivo en la búsqueda de soluciones para cada pesquería.
Cuarto, se deben fortalecer los lazos de comunicación entre ambos mecanismos de participación, asegurando un asiento con voz y voto a los Comités Consultivos de Manejo y Ordenamiento Pesquero en los Consejos Estatales de Pesca. Éstos últimos deben aprovechar los insumos que se generan en los Comités Consultivos de Manejo y Ordenamiento Pesquero, como la información de base proveniente de pescadores, científicos y asociaciones civiles, que trabajan directamente en los ecosistemas costeros y marinos.
La existencia de Consejos Estatales de Pesca y de Comités Consultivos de Manejo y Ordenamiento Pesquero representan piezas importantes para lograr un manejo participativo, sin embargo, es importante que se mantengan activos y vigentes.
El manejo de una pesquería puede tener distintos grados de dificultad. Los Comités Consultivos de Manejo y Ordenamiento Pesquero ofrecen esta flexibilidad para que la participación ciudadana se adapte a las particularidades de cada pesquería. Los Consejos Estatales de Pesca, por su parte, son un eslabón que coordina estrategias y acciones entre las autoridades municipales, estatales y federales para articular el desarrollo de la actividad pesquera en todo el país. Así, existe un enorme potencial para que estos espacios trabajen de manera coordinada para mejorar la toma de decisiones respecto del manejo de los recursos pesqueros y sus ecosistemas.
Notas, Citas
(1) Serrano Rodríguez, A. (2015). La participación ciudadana en México. Estudios Políticos, 93-116.
(2) Diario Oficial de la Federación (2018). Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables.
(3) Diario Oficial de la Federación (2018). Ley General de Sociedades Cooperativas.
(4) Causa Natura (2020). Índice de Participación Ciudadana en Pesca y Acuacultura (IPC en PA).
1 La Ley General de Sociedades Cooperativas, de 1994, constituye también un antecedente de participación social en la organización de la producción pesquera en el sector ribereño a través de sociedades cooperativas. En su artículo 6, fracción VI, establece como uno de los principios de estas sociedades, la participación en la integración cooperativa. Sin embargo, esta ley no tiene por objeto establecer bases para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, por lo que instrumentos de gobernanza como los comités y consejos que se abordan en este documento constituyen el mecanismo más adecuado para dicho fin (3).
2 También en materia ambiental existen otros cuerpos de gobernanza como los Consejos Asesores de las Áreas Naturales Protegidas (ANP) que trabajan de manera colegiada para mejorar la capacidad de gestión, elaboran y revisan los programas de manejo y coadyuvan a los administradores de las ANP en la búsqueda e implementación de acciones que promuevan la conservación de estos sitios.
3 Ley de Fomento a la Acuacultura y Pesca Sustentable para el Estado de Puebla, Capítulo I, Artículo 4, Inciso 9.
4 Reglamento de la Ley de Pesca y Acuacultura Sustentables del Estado de Yucatán, Capítulo IV, Artículo 12, Inciso 6 (última reforma, 12 de julio de 2013).
